大数据时代的教育宏观治理体制现代化变革

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大数据时代的教育宏观治理体制现代化变革

行者武松 2017-11-10 14:43:49 浏览1326
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随着云计算、大数据等新技术逐渐兴起,人类社会的信息化进程由计算机时代、互联网时代逐步迈向大数据时代。大数据作为新一代信息技术的集中反映,被视为具有无穷潜力的新兴产业领域,能为我国实现跨越式发展提供宝贵机会。[1]大数据正在深刻地改变着人们的思维方式和行为方式,也正在孕育着教育治理体系和教育治理能力的现代化变革。由于制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性,随着大数据时代的到来,推进我国教育宏观治理体制在大数据时代的现代化变革,不仅是一个全新而重要的时代命题,而且具有重要的理论价值和现实意义。

一、从管理到治理:大数据时代传统教育宏观管理体制的现代性审视

“治理”(governance),是从20世纪90年代开始出现在国际社会科学界的一个新概念,它是和“管理”既相联系又有区别的一个概念。管理一般是自上而下纵向垂直式的对管理对象的协调、控制,管理主体单一,而治理包括各方面的科学管理,它摒弃自上而下的单一管理,采取对话、合作、协调等手段,治理主体更为多元,各治理主体之间是一种民主平等的关系。在人人皆可成为数据制造者和使用者的大数据时代,以现代治理观念审视我国传统教育宏观管理体制,发现还存在以下三大突出问题。

(一)政府、学校、社会三者的关系尚未理顺

教育治理体系既包括教育外部治理体系,又包括内部治理体系。对于教育宏观治理体系而言,它是一种外部教育治理体系,其现代化主要表现为政府、学校、社会三个主体之间的合作与互动,调解教育中互相冲突、竞争过程中“不以参与调节的任何一方为权威,而是参与调节的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务”[2]。这是一种较为理想的关系状态,也是教育治理体系现代化追求的目标之一。进入大数据时代,信息突破了时间和空间的限制,能够在各个地区、多个领域和不同人群中自由流动,使得信息的获得渠道和方式变得多元、快速、透明和便捷。在大数据视域下,教育治理现代化要实现的教育善治主要表现为教育数据能在不同教育治理主体间的自由流动、政府处理教育事务更加公正高效、不同治理主体民主平等地参与教育治理过程。以这种现代性的治理观念来看我国当前教育治理领域,就不难发现,政府、学校、社会三者的关系尚未理顺,政府对教育的干预和控制较多,政府利用手中掌握的行政审批权、政策规章制定权、教育经费配置权等行政权力对学校所进行的直接管控依然占绝主导地位;依据劳动力市场的供求变化以及学校教育发展的内部规律,来间接、自动地配置教育资源、调整学校整体发展规模和速度所进行的间接调控仍处于辅助地位。这样的管理方式容易导致政府教育行政权力臃肿赘余、权力行使时的主观随意,该管的管不好,不该管的管得太多,而作为办学主体的学校始终处于一种被动的从属地位,办学的活力得不到有效释放。同样地,社会组织和中间机构在教育治理中作用的发挥也受到较大影响。

(二)政府各部门间权力分配不尽合理、责任分担不够明确

教育是一个牵涉面十分广泛的领域,政府不同部门在教育改革和发展中所拥有的权力和担任的责任有所不同。在现代教育治理理念中,政府不同部门之间既不是“一家独大”,也不是“各唱各的戏”,而是权责分明、互相配合。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布至今,经过多年努力,我国初步形成了权力配置相对合理、责权分配基本相称、统筹协调相对有力的教育管理体制,各级政府和相关部门在发展教育中的职责不断具体和明确。大数据时代,信息的自由流动能打破部门之间的壁垒,使信息在各部门之间共享成为可能,部门之间的权责分配本应更加科学合理、更加清晰明确。然而,我国所颁布的一些教育政策,由于太过于宏观以及相关配套政策不完善,政策对各部门之间在教育改革和发展过程中的权力分配仍不尽合理、责任分担不够明确,部门之间“孤岛现象”比较突出。

(三)教育决策科学性不足,决策程序观念淡薄

教育决策体制是教育治理体制的一项重要内容,是教育事业科学可持续发展的重要制度保障,教育决策不够科学、不够合理对教育的影响在某种情况下可以说是致命的,尤其是教育宏观决策体制是否科学、是否合理直接关系着教育能否健康、顺利、可持续发展。对此,有专家指出“教育宏观决策的正确是教育事业发展和成功最重要的因素;而宏观决策的失误则是最大的失误,这种失误所造成的损失可能是灾难性的”[3]。近年来,我国中央政府和地方各级政府不断探索科学决策的新体制、新机制,在推进教育决策科学性方面取得了一定成效。2010年7月颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出要“规范决策程序,重大教育政策出台前要公开讨论,充分听取群众意见。成立教育咨询委员会,为教育改革和发展提供咨询论证”,[4]同年11月即在北京成立了专门机构“国家教育咨询委员会”,对国家教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估,2015年5月教育部又启动国家教育科学决策服务系统。随着大数据时代的来临,信息呈爆炸式增长,加之“MOOC”、“云课堂”“虚拟学习”等新型教育技术手段的不断成熟和运用,将对传统的教学形式造成强烈冲击,我国教育改革和发展面临的新情况和新要求比以往任何时期都更为复杂多变。如何对突发情况作出快速准确的反应,对我国教育决策的科学性提出了更高的要求。然而,当前在教育决策体制中决策主体构成单一、决策程序观念淡薄、问责机制缺失等突出问题严重阻碍着教育决策科学性的发挥,政府及其官员仍然在教育决策中拥有绝对主导权力,教育决策受人为因素影响较大,广大学生、家长、教师和社会组织等其他利益相关主体在决策过程中缺乏应有地位,成为教育决策场域中的“他者”。

二、从小数据到大数据:大数据促进教育宏观治理体制现代化变革的合法性分析

大数据,又称巨量数据、海量数据、大资料,这些数据“巨大到无法通过人工,在合理的时间内达到截取、管理、处理并整理成为人类所能解读的信息”[5]P21。随着超级计算机的发展和云计算技术的使用,计算机数据处理能力急剧提高,使得对海量数据的快速分析和处理成为可能,也使我们从“小数据”时代迈入“大数据”时代。就我国教育领域而言,由于教育信息化进程的加快,教育数据呈海量增长。尽管单独来看这些数据并非都有价值,然而一旦把它们大量汇集并经过分析处理后,这些教育数据便可以显示出巨大价值,尤其是跨域关联技术的使用,数据可以在不同部门、不同平台、不同领域之间自由流动、趋于融合,数据的隐含价值凸显。从小数据到大数据,大数据对解决上述我国教育宏观治理体制中存在的问题有重要的促进作用。

(一)从单一主体到多元主体:促进教育治理主体的现代化变革

现代国家教育宏观治理体制是一个有机协调、动态整体的制度运行系统,要实现教育宏观治理的理想状态——善治,就需要正确认识和处理教育宏观治理中的治理主体问题,尤其是要理顺政府、学校、社会三者的关系。在以往教育宏观治理中,由于受多种因素的影响,传统的教育治理体系实质是以政府为核心的垄断型、封闭型(半封闭型)结构,精英式的决策模式将形成的利益诉求输入至政治系统之内,再由相关职能部门制定出各种教育政策[6]。受这种封闭式治理结构的影响,学生、家长以及社会组织等参与教育宏观治理的渠道和平台非常有限,难以将自身的利益诉求反映至决策系统内,难以与其他利益集团进行公开有序、公平合理的利益博弈,常常处于弱势地位、失语状态。在现代教育治理视域中,政府、学校、教师、学生、家长、教育组织团体、教育专业机构等在教育治理中皆扮演着重要角色。教育治理不单是政府的事,更关乎着民众的切身利益,有些教育问题不单是教育问题,更是社会问题,这就需要全方位地发挥社会力量参与教育治理。然而非政府部门又不像政府那样拥有行政权力,无法直接参与教育治理,更多的是以一种间接的方式进行参与。随着大数据时代的来临,“大数据以其对信息的整合和分享能力改变了原来的信息传播机制,社会公众开始由‘原子化’单个的个体逐渐组成一个个利益链条和信息群,相互之间的关系越来越紧密”,[7]不同利益主体表达教育诉求的渠道也变得更加多元、便捷。因此,在大数据时代,借助各种网络信息平台,在一定程度上能依据新的信息传播方式来改变传统单向维度的利益表达机制,为多方利益主体或机构组织共同参与教育宏观治理提供新的参与平台实现教育公共利益的最大化,教育治理由单一主体走向多元主体。

(二)从碎片化到网格化:推进教育管理体制的现代化变革

针对教育管理体制中政府各部门间权力分配不尽合理、责任分担不够明确等问题,破解的关键在于推进教育管理体制改革,对权力、责任进行重新的划分与配置。然而,因为权力往往和个人或部门利益直接相关,改革常常会遭到来自不同利益集团的阻挠和抵制。权力的实质就是对资源的拥有权、分配权、使用权和控制权。信息作为一种重要的资源,各部门对信息的控制就成为权力争取的目标。由于职能不同,不同教育部门所持有的教育信息不同,为了使自身所持有的信息一直处于独有状态,原本可以与其他教育部门进行分享或共同承担的教育信息资源,部门之间也不愿彼此分享,造成了资源孤岛和信息孤岛,反映在教育管理体制中就是部门之间无内在有机联系,“各种各的地,各耕各的田”,呈现出碎片化倾向。通过网格化管理的方式,可以使教育信息在各部门之间彼此流通和共享。所谓网格化管理是指以信息技术为基础,把所有和教育相关的资源通过互联网实现互联互通和协同工作,以达到消解资源孤岛和信息孤岛的目的。[8]这种管理模式借助数据部门之间流动性原理,在教育管理中把各部门之间的教育信息资源进行有机整合,进而促进权力、责任的合理划分与配置。

(三)从基于经验到基于证据:推进教育决策体制的现代化变革

在信息缺乏和信息流通受限制时代,当面临大量数据时,采样分析往往成为教育决策的重要手段之一。之所以选择采样分析,是基于这样的思维逻辑,即从人的经验获得上讲,任何事物或问题都会存在外在的表面特征和内在的根本性质。在缺乏数据的情况下,思维主体会在思维中把认识对象分解为各个部分、要素,从各个部分、要素出发,通过分析研究,从中发现和认识对象的基础的部分、本质的方面,在认识了各个因素之后,再把各因素组合成一个整体,进而通过概括得出相关结论。也就是说,通过采样分析可以达到认识整体的目的,即通常我们所说的“一滴水可以折射出太阳的光辉”,见微知著,以小见大。这种“经验式”的决策往往成为一种快速作出决定之举,决策程序也常受领导意志左右。这是信息缺乏或信息难以高效整合情况下的一种从经验出发的做法,有一定的合理性,但同时也有一定的局限性。在大数据时代,我们可以分析更多的包括教育数据在内的数据信息,有时候甚至可以处理和某个教育事件或现象相关的所有信息,而不是仅仅依赖于随机采样。使用大数据与局限在小数据范围相比,“让我们更清楚地看到了样本无法揭示的细节信息”,提高了认识上的精确性。[9]P17故此,在大数据时代的教育宏观决策中,经验将让位于数据,用数据“说话”,把数据分类转化为政策依据,“以证据为基础的政策概念一定程度上实现了从微观数据到宏观政策的实质性连接,也在现实意义上使得大数据成为可以实际操作的政策概念”[10],教育决策科学性彰显。同时,数据提供者为教育宏观决策提供重要的政策依据,也成为决策中的重要力量。

三、大数据治理:大数据促进教育治理现代化体制构建的路径选择

由以上的分析可知,大数据在促进教育治理体制现代化变革方面具有逻辑上的合法性,把大数据应用于教育治理,构建教育大数据治理平台,通过“大数据治理”方式,更科学、高效地制定教育公共政策,是大数据时代实现教育治理现代化的必然之举。

(一)在教育治理理念中融入大数据思维

大数据不仅一种资源、一种技术,更是一种思维方式。在大数据时代,数据获取变得更加快捷、更加容易,瞬息处理成千上万的数据变得轻而易举、触手可得。这使人的思维方式也发生了重要转变,即分析事物从依靠少量数据样本向依据全部数据转变,从追求精确性向习惯混乱性转变,从探求事物间因果关系向关注相关关系转变。[9]P29在教育宏观治理的过程中,无论是治理主体中的政府、学校还是社会,都应树立一种大数据思维。一是政府及教育行政部门在处理教育突发事件、分析教育重大问题或进行教育决策时,应充分挖掘、分析和利用包括教育统计数据、公众反应在内的全部教育数据,而不仅仅是依据下级部门递交的有限数据,在解决棘手的教育问题、探求问题发生的原因时,除了关注问题的直接原因外也应关注教育问题因素之间的相关关系。二是学校、学生、家长和社会组织应树立一种积极参与教育治理的观念,以主体的角色意识进行参与,尽可能地提供真实、有效的教育数据供政府决策参考。而作为政府,尤要切实转变政府职能,更新完善传统的治理思维和决策习惯,协调好与其他治理主体的关系,充分运用教育大数据提升教育宏观治理能力,把大数据思维融入教育治理理念中,不断完善教育治理的工作方式和决策思路。

(二)构建教育大数据治理平台

大数据时代各种各样的教育信息扑面而来,不断地积累增加,然而这些教育数据必须在线,如果只是以文本的方式存在,而未经过数据化处理并传到网络上,那么这样的教育数据对教育治理并不能起到较大作用,因此要构建教育大数据治理平台使教育数据时时在线。教育大数据治理平台不仅是教育行政部门、学校、社会、学生互联互通的重要渠道,是教育信息彼此间互相提供、分享、反馈的重要途径,也是教育信息得以数据化的重要工具,更是政府进行教育科学决策、实施教育质量监控的重要手段。在教育治理中,把一些公众特别关心又不牵涉隐私的教育数据通过大数据治理平台,像其他诸如天气、经济信息、交通信息、空气质量指数等一样定时或实时公开,以破除教育信息在某一个教育部门或某一所学校的垄断,实现教育数据开放和共享。而对于关乎公众切身教育利益的数据,政府也可以通过教育大数据治理平台,及时地向公众公开,“以充分尊重公众的知情权和质疑权,增强公众参与教育治理的能力”。[11]另外,除了构建教育大数据治理平台外,还要健全教育法律规章制度,尤其是教育信息公开和监督制度等相关配套制度的建设要跟进。信息的公开和透明是教育大数据治理平台正常运行的保障。因为大数据强调数据在多主体间的共享和自由流动,若没有信息公开制度,则无法保证教育部门间心甘情愿分享教育信息。与此同时,也要加强教育大数据治理平台的安全性,完善系统的安全防护,防止平台被黑客攻击导致数据泄漏。

(三)完善社会参与数据治教的机制

治理是社会发展过程中民主、平等、开放、参与等观念逐渐受到重视和认同而提出,它不同于以往的自上而下的单一管理模式,更注重对话、合作、协调,是一种考虑更为长远、更为人性化的管理理念和管理模式。教育宏观治理作为治理理念在教育宏观管理领域中的运用,其制度设计也应充分考虑其他治理主体在制度中应有的地位,特别是随着大数据时代的来临,数据开放和共享不能仅仅停留在理念或口号状态,更应该真正成为保障公民参与教育治理的实然行动。民众如何才能有效地参与教育治理?除了利用上述大数据治理平台以挖掘和搜集民众通过微博、微信、教育门户网站、自媒体等网络渠道所表达的教育看法是其中一个重要的渠道外,在体制、机制方面鼓励民众参与教育数据的挖掘、搜集和社会监督是保证民众在大数据时代行使教育治理权力、发挥在教育治理中作用的根本途径。因此,要从教育宏观治理顶层设计上完善社会参与数据治教的机制,保证民众的知情权、参与权、表达权和监督权,进而去拓展教育宏观治理的公共空间。

(四)加强教育治理中的大数据立法

在任何时代、任何国度,技术都是一把双刃剑,技术本身并没有害处,但由于技术使用者千差万别,使用技术的目的和动机多种多样,对技术的滥用导致了许多不良的后果。大数据时代,我们身处于大数据之中,在享受信息技术带来的便利的同时,也无时无处不面临着信息被窃取、泄漏、滥用甚至被买卖的危险。一旦信息遭到泄漏,个人生命财产安全或将面临严重威胁,如2016年轰动全国的“徐玉玉案”,山东考生徐玉玉因个人高考信息被窃取遭到电信诈骗而殒命。无独有偶,据报道,数百万条福建学生信息也遭集体泄漏,被不法者在网上公开售卖。[12]学生信息为何被频频泄漏引起社会各界关注和质疑,教育数据尤其是敏感的学生个人信息数据如何利用和保护成为大数据时代教育宏观治理体制构建中不可忽视的重要问题。大数据时代我们一方面应加强教育数据的开放和共享,另一方面又需注意对涉及部门隐私、个人隐私的私权的保护。因此,在构建教育治理现代体制时,要加强大数据立法,“制定与大数据有关的数据优化、隐私保护与数据变现的政策”[13]P4,明确政府、教育部门在学生信息、教育统计数据等教育数据使用中的权力和边界,规范公权力必须与充分保障私权结合起来,治理主体对教育数据的开放和使用不得以侵害私权为条件。具体来说,我国目前尚无专门的《个人信息保护法》,涉及个人信息保护的法律法规虽不少,但内容较为分散、法律法规层级偏低,教育领域相关信息法规更是付之阙如,应制定《学生个人信息保护法》和《教育信息公开法》,使教育大数据的获取、挖掘、分析、利用有法可依。这样既可以鼓励面向公众而且服务于教育的数据挖掘,又可以防止侵犯学生个体隐私的行为,保护学生、家长、教师及其他教育治理参与者个人隐私和机构信息。

“好风凭借力,送我上青云”,信息技术的快速发展为我们提供了改变自身、改造外在世界更为有力的工具,大数据在促进教育治理体制现代化变革方面,尤其是促进教育治理主体治理理念的更新完善、治理行为的有效落实以及各治理主体间的互相配合方面具有不可替代的优势,应借助大数据的东风,充分利用大数据、云计算等信息技术手段,不断推进我国教育治理体系和治理能力现代化,实现我国各项教育事业更加健康、科学、可持续发展的凌云之志。

本文转自d1net(转载)

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