绿色智慧城市|城市增长边界的几个误区

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绿色智慧城市|城市增长边界的几个误区

沉默术士 2017-07-03 14:41:00 浏览784
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国开金融、能源创新组织及能源基金会已共同发布《国开金融绿色智慧城镇开发导则》。我们编撰该系列文章,旨在就中国城市可持续发展相关问题做深入研究。绿色智慧导则的下载链接:http://energyinnovation.org/what-we-do/urban-sustainability/7118-2/

本篇为绿色导则#1,关键词是城市发展边界。

自从城市增长边界被国家新型城镇化规划带入国家政策层面,住建部、国土部一直努力,通过政策层面、具体城市试点等,将这一新的政策工具整合进自身的规划体系中。北京、成都、昆明、苏州等城市总体规划的新一轮编制,其中均明确提出要划定增长边界,控制城市无序蔓延,保护生态空间。

城市增长边界真的能促进城市集约发展吗?充分发挥这一政策工具的作用,又需要哪些手段呢? 本文总结了当前对这一概念认识的几个误区,并尝试结合波特兰城市增长边界近40年成功与失败的经验,重新定义这一概念。

误区1:城市增长边界的制定重点是对生态空间的保护

城市增长边界的制定不仅需要考虑生态空间的保护,更需要考虑城市发展模式。

美国波特兰的城市增长边界划定,可以分为两个阶段。1979年版的城市增长边界控制了发展方向,但仅考虑了生态空间的影响,未能限制农用地的减少并控制开发强度与发展模式,从而抑制城市增长。1994年,通过《2040年城市增长概念规划》,讨论了城市增长模式的不同情景对交通、用地、居住、就业、空气质量、供水排水、开放空间、社会支持度八个方面的影响,并让公众对于发展情景进行选择。最后,从糅合以上多方案的综合方案出发,划定了1994年版城市增长边界。

  不同的空间增长模式对应的空间结构。

  最终2040年城市增长概念规划空间结构方案。

划定城市增长边界,首先需要讨论对应城市增长模式应采取哪种发展形式。需在权衡各种发展情景优劣,分析各种空间结构对交通、用地等因素影响后,做出关于城市增长边界的决定。

误区2:城市增长边界是静态的一条刚性控制线

城市总体规划的法定性与复杂性导致每版规划往往相隔较长时间。那么结合城市总体规划编制的城市增长边界,能否控制未来20年的城市发展呢?

波特兰城市增长边界每年递增,从1979年的22.75万英亩增加到2011年的25.77万英亩。增长最多的2002年,由于民众投票建立了一个新城,21538英亩的区域被划作该城市的发展用地。除此之外,平均每年增加401英亩(1.6平方公里)。

  城市增长边界历年变化。

  城市增长边界历年面积变化。

波特兰于1996年通过的《城市增长管理功能规划》规定了三种城市增长边界调整的途径,以应对这样的变化进程。第一种,通过6年一次对增长边界的评估,做出调整决定;第二种,针对较大面积的调整;第三种,针对小面积的调整。其均有明确的流程,涉及县政府、都市区政府、市政府等各级部门。

由此可见,城市增长边界需要不断维护与更新,根据现实发展需求而变化,并由专门的机构和程序进行动态的维护。

误区3:城市增长边界的结果就是那根线

一根线很难起到应有的作用,为实现城市增长边界的目标,需要有一系列的配套措施。波特兰通过法定化将1994年规定的城市发展模式落到了实处,并于1996年通过《城市增长管理功能规划》规定了对地方政府的要求以及政策工具。1997年通过的《区域发展框架规划》是指导都市区政府空间增长管理政策的集合,包括用地、交通、开放空间、水质、空气质量管理、自然灾害防治、规划实施等内容。1998-2000年又编制了《自然资源保护战略》、《区域交通规划》等,确保1994年编制的城市发展模式能够顺利实施。

误区4:城市增长边界与市民没啥关系

城市增长边界对老百姓的影响,绝不止于两侧地价的差异这一点。

从波特兰城市增长边界的演变过程中,我们发现,城市增长边界的划定涉及各人利益,会有投机取巧者,但也会有维护权益者。

2004年,俄勒冈州经过投票,土地主可以要求政府赔偿规划带来的损失,如政府无力赔偿,则应免除该区划对该户的限制。由于政府财政紧缺,该法案实际上去除了对城市增长边界的约束。这导致很多问题,如无法约束邻里对环境的破坏(竟然有邻居在自己地里开采砂石矿),反而影响到自身(盲目开发导致水电等市政设施供给不足等)。相关社团组织积极行动反对该法案:Sightline Institute采访到7个邻里的反对意见后,于2007年2月发表《TWO YEARS OF MEASURE 37》;Defenders of Wildlife Action Fund,the Izaak Walton League of America 2006年的民调显示66.7%反对该法案;Moore Information 于2007年1月进行调查,52%反对,61%要求修改。于是,2007年11月,俄勒冈州经过投票,限制了使用赔偿的范围。

城市增长边界将会牵涉很多民众、政府、组织的利益。需要各级政府与民众的支持,更需要严格的监督机制,才能保障城市增长边界的真正落实。

总体来说,城市增长边界不仅是一根线,而是城市发展模式推演的结果,是随时间发展不断变化的过程,需要相关政策作为支撑的目标,更是各方利益博弈的平台。面对中国运动式的划界运动,我想劝告的是,一切没这么简单。


本文转自d1net(转载)

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